4月26日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布消息稱，根據(jù)舉報，依法對美團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查。當日，美團回應(yīng)稱將積極配合監(jiān)管部門調(diào)查，進一步提升業(yè)務(wù)合規(guī)管理水平，保障用戶以及各方主體合法權(quán)益，促進行業(yè)長期健康發(fā)展，切實履行社會責任。
去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為今年要抓好的重點任務(wù)之一。今年以來，從中央財經(jīng)委員會第九次會議研究促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展問題，到《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》發(fā)布，再到美團等平臺企業(yè)因涉嫌壟斷被約談甚至處罰，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷問題受到社會各界高度關(guān)注。
為什么必須高度重視平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷問題?平臺經(jīng)濟領(lǐng)域為什么需要反壟斷?反壟斷將給平臺企業(yè)和公眾帶來怎樣的變化?
1 反壟斷、反不正當競爭是保障平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的重要舉措
近年來，伴隨我國經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，由互聯(lián)網(wǎng)平臺協(xié)調(diào)組織資源配置的平臺經(jīng)濟迅速擴張，網(wǎng)購網(wǎng)約車等逐步成為日常生活的一部分，淘寶、美團、滴滴等平臺與大眾的聯(lián)系日益緊密，推動生產(chǎn)生活便捷高效，為實體經(jīng)濟加油賦能。
平臺經(jīng)濟是新技術(shù)催生的新事物、新業(yè)態(tài)。黨的十八大以來，我國大力加強互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展的頂層設(shè)計和系統(tǒng)部署，推動平臺經(jīng)濟和實體經(jīng)濟發(fā)展深度融合，制定和實施了“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等發(fā)展戰(zhàn)略，提高了全社會資源配置效率，推動了技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，拓展了國家治理新領(lǐng)域。
數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)企業(yè)實現(xiàn)業(yè)務(wù)收入4289億元，同比增長14.8%，占互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)收入比為33.4%。其中，以在線教育服務(wù)為主的企業(yè)受疫情反復等因素影響增長提速，業(yè)務(wù)收入高速增長;直播帶貨、社交團購等線上銷售方式持續(xù)活躍;以提供生產(chǎn)制造和生產(chǎn)物流平臺服務(wù)為主的企業(yè)收入持續(xù)較快增長。蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)平臺在促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、為群眾生活提供便利等方面的作用日益顯著。
進入新發(fā)展階段，國家推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的信號持續(xù)釋放。
黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標建議提出，“促進平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟健康發(fā)展”，“健全公平競爭審查機制，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法，提升市場綜合監(jiān)管能力”。
去年12月召開的中共中央政治局會議和中央經(jīng)濟工作會議都強調(diào)“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，中央經(jīng)濟工作會議將其作為要抓好的八項重點任務(wù)之一進行部署。
今年1月召開的中央政法工作會議，在“為構(gòu)建新發(fā)展格局打造法治引擎”部分提到，圍繞營造市場化法治化國際化營商環(huán)境，推動健全相關(guān)法律法規(guī)，依法嚴懲相關(guān)犯罪，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法。
“中國的平臺經(jīng)濟走在世界前列，離不開我們改革開放的大時代，得益于黨中央鼓勵發(fā)展民營經(jīng)濟和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一系列政策舉措。”中國社會科學院新時代黨建研究中心副秘書長田坤告訴記者，反壟斷、反不正當競爭，是黨中央作出的決策部署，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。
2 二選一、掐尖并購、大數(shù)據(jù)殺熟，平臺經(jīng)濟在快速發(fā)展中暴露諸多問題
“拒絕‘二選一’被擠兌，我最終關(guān)了自己的小店”“一言不合就提高抽傭比例，美團的獨家協(xié)議我逃不掉”“傭金比例過高還沒得選，真是敢怒不敢言”……事實上，在美團被立案調(diào)查之前，網(wǎng)絡(luò)上已經(jīng)出現(xiàn)對美團涉嫌“二選一”等壟斷行為的揭露和批評。
“二選一”指的是平臺利用優(yōu)勢地位和商家對其的依賴性，采取不正當手段，強迫經(jīng)營者在平臺間二選一的行為。今年4月，江蘇省淮安市中級人民法院披露的一份判決書顯示，在外賣市場擁有話語權(quán)的美團，以調(diào)高費率、置休服務(wù)、設(shè)置不合理交易條件限制、阻礙商戶與其競爭對手“餓了么”交易，排擠競爭。最終該案被認定為外賣領(lǐng)域不正當競爭侵權(quán)案件。
“二選一”不止存在于外賣領(lǐng)域。近年來，提供網(wǎng)購商品或服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺，通過與商戶簽訂不合理協(xié)議等方式強迫“二選一”的事件屢屢見諸媒體，反對互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷的呼聲不絕于耳。
北京大學法學院副院長薛軍教授認為，互聯(lián)網(wǎng)競爭打破了時空界限，電商平臺一旦處于壟斷地位，對于中小經(jīng)營者的支配能力將變得非常強勢。“當電商平臺濫用市場優(yōu)勢地位，比如強迫商家搞‘二選一’站隊時，中小商家往往敢怒不敢言，因為他們離開平臺將無處可去。這要求法律法規(guī)要跟進，當壟斷行為觸碰了監(jiān)管的紅線，中小商家可以進行舉報和訴訟，對壟斷行為的處罰也會有法可依。”
濫用市場支配地位、實施“掐尖并購”、燒錢搶占“社區(qū)團購”市場、實施“大數(shù)據(jù)殺熟”、漠視假冒偽劣、信息泄露、實施涉稅違法行為……這一系列沉疴、新癥，阻礙了平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。
“平臺經(jīng)濟反壟斷是大勢所趨。”中國人民大學重陽金融研究院研究員、合作研究部主任劉英告訴記者，作為數(shù)字經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，平臺企業(yè)快速成長，其越來越多的壟斷行為飽受爭議，無論歐美還是中國，各國都在加強立法執(zhí)法，遏制平臺經(jīng)濟所產(chǎn)生的新型壟斷。
3 預(yù)防和制止平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為，成為全球主要經(jīng)濟體共識
作為新生事物，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟治理，是世界各國共同面對的新課題。反對平臺壟斷已經(jīng)逐漸成為全球主要經(jīng)濟體的共識。
2020年10月，美國眾議院司法委員會認定亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌4家科技巨頭利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業(yè)創(chuàng)新，并建議美國國會對反壟斷法進行全面改革以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的變化。隨后，美國政府和48個州及地區(qū)對臉書提起反壟斷訴訟，美國司法部、多州檢方聯(lián)合體對谷歌提起反壟斷訴訟。
2020年12月，歐盟發(fā)布了《數(shù)字服務(wù)法》(DSA)和《數(shù)字市場法》(DMA)提案。歐盟委員會稱，新規(guī)則將更好地保護消費者在網(wǎng)絡(luò)上的基本權(quán)利，并為每個人帶來更公平和更開放的數(shù)字市場。
“相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷面臨的困難更大更多。”中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院產(chǎn)業(yè)政策所研究員鄖彥輝表示。
平臺經(jīng)濟反壟斷，難在哪里?平臺經(jīng)濟具有天然的壟斷屬性，一旦形成規(guī)模，就會豎起較高的進入壁壘，加大進場難度，出現(xiàn)強者恒強、贏者通吃的局面。
“觀察平臺經(jīng)濟是否適用反壟斷法，是在平臺自然壟斷的基礎(chǔ)上，去看其是否有利用壟斷地位進行不規(guī)范競爭等行為。這個過程涉及比如市場范圍的界定、市場可替代性情況、濫用市場支配地位行為的認定等，這些都是對平臺經(jīng)濟開展反壟斷調(diào)查的難點。”商務(wù)部中國國際電子商務(wù)中心研究院院長李鳴濤認為。
平臺型企業(yè)涉及的行業(yè)領(lǐng)域多，用戶范圍廣，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)越大，黏性越大，用戶的轉(zhuǎn)換成本就越高，越容易被支配。“在認定平臺企業(yè)是否具有市場支配地位過程中，除市場份額外還可利用其他指標，實際判斷起來非常復雜，專業(yè)性較強，這也加大了案件的調(diào)查難度。”鄖彥輝說。
對平臺而言，其壟斷的首要表現(xiàn)是數(shù)據(jù)壟斷。平臺在運營過程中收集了大量消費者相關(guān)的數(shù)據(jù)，且一次收集之后，可以實現(xiàn)多次零成本使用。數(shù)據(jù)使用過程中，還會產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)，強化平臺的壟斷優(yōu)勢。專家指出，在已有數(shù)據(jù)優(yōu)勢下，平臺可以將其業(yè)務(wù)延伸到相關(guān)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)的跨市場使用將帶來新的范圍經(jīng)濟，在該領(lǐng)域形成新的壟斷。
中國政法大學副校長時建中認為，平臺企業(yè)行為的背后是數(shù)據(jù)行為，而數(shù)據(jù)行為的背后是數(shù)據(jù)權(quán)利，當前亟需深化對數(shù)據(jù)權(quán)利本身的認識。
隨著新一代信息技術(shù)的發(fā)展，算法的應(yīng)用逐漸普及甚至不可或缺。平臺都將算法視為核心商業(yè)機密，對監(jiān)管機構(gòu)而言，平臺算法相當于一個黑箱。相關(guān)專家表示，這導致在反壟斷執(zhí)法過程中，識別和收集證據(jù)方面可能會陷入技術(shù)困境。
4 密集出臺系列配套政策，多措并舉促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展
客觀來看，由于商業(yè)模式和競爭生態(tài)復雜、涉及范圍廣、專業(yè)性強，平臺經(jīng)濟監(jiān)管存在反應(yīng)不及時、不夠全面等問題。在中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員李勇堅看來，對平臺壟斷所出現(xiàn)的新現(xiàn)象，應(yīng)利用法律、政策、技術(shù)等多方面手段進行綜合治理。
數(shù)據(jù)是平臺壟斷的基石。對此，李勇堅建議，我國可參照歐盟的數(shù)據(jù)可攜帶性規(guī)定，再結(jié)合各行業(yè)數(shù)據(jù)的敏感程度、數(shù)據(jù)脫敏與否、數(shù)據(jù)可用性要求等對數(shù)據(jù)資產(chǎn)分級分類指導，建立健全數(shù)據(jù)流通方面的立法，規(guī)范數(shù)據(jù)流通行為。
針對平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)行為，鄖彥輝認為，國家應(yīng)增強對數(shù)字監(jiān)管技術(shù)的運用能力，強化對數(shù)字技術(shù)的理解、識別，提高監(jiān)管技術(shù)的應(yīng)用能力。“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)主動進行干預(yù)調(diào)查，在合法授權(quán)下，提前預(yù)防風險。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，在實踐中加強對執(zhí)法人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)。”
一段時間以來，相關(guān)部門圍繞平臺經(jīng)濟密集出臺系列配套政策，積極回應(yīng)消費者、經(jīng)營者等多方需求，表明了政府規(guī)制平臺經(jīng)營者反競爭行為的決心。
今年2月，國務(wù)院反壟斷委員會出臺了《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，對平臺經(jīng)濟壟斷問題進行了有針對性的系統(tǒng)性規(guī)范。
“總體而言，《指南》的發(fā)布，為我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭提供了更加細致的指引，增加了平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的公開性、確定性和可操作性，使我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷合規(guī)與國際上通行的規(guī)則、原則和思路實現(xiàn)了趨同。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學競爭法中心主任、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇說，這有利于降低平臺型企業(yè)的合規(guī)成本，也有利于為提升平臺型企業(yè)的國際競爭力營造良好的創(chuàng)新競爭發(fā)展環(huán)境。
4月22日，最高人民法院發(fā)布了《人民法院知識產(chǎn)權(quán)司法保護規(guī)劃(2021-2025年)》，明確“十四五”時期人民法院將加強反壟斷和反不正當競爭法審判，加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為懲治力度。
“反壟斷法是保護公平競爭、制止壟斷行為、維護市場經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)性法律。”最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭副庭長郃中林表示，下一步人民法院將會在積極穩(wěn)妥做好壟斷案件審理工作的同時，依法支持和監(jiān)督反壟斷行政執(zhí)法。
值得關(guān)注的是，作為反壟斷法律制度體系的重中之重，反壟斷法也在加緊修訂中。據(jù)全國人大常委會委員、憲法和法律委員會主任委員李飛介紹，今年反壟斷法的修改工作已納入工作日程，這些工作為加快打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，強化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供了堅實法治保障。
創(chuàng)新的繁榮，需要有效的競爭機制和公平的競爭秩序。平臺經(jīng)濟領(lǐng)域不是反壟斷法外之地，平臺經(jīng)濟越成熟越創(chuàng)新，就越需要科學有效的反壟斷執(zhí)法。通過加強反壟斷監(jiān)管，有效降低市場進入壁壘，形成開放包容的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造活力，推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。(本報記者 薛鵬 李云舒)
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