神農架國家公園管護人員在森林資源二類清查行動中穿越陰峪河大峽谷。
劉 鵬攝
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“一只野生動物，跑到自然保護區(qū)里去了，歸保護區(qū)的森林公安管;跑出來了，歸林業(yè)的森林公安管;跑到濕地去了，歸濕地的公安管……”過去，各種自然保護地范圍相互交叉、多個管理機構并行，類似問題讓神農架管理部門頗為頭疼。
神農架國家公園體制試點區(qū)分布著世界級、國家級和省級共11種類型的保護地，能否構建統(tǒng)一高效的管理體制，將是關乎其試點成敗的關鍵所在。
“一山有四季，十里不同天。”秋天的早晨，走在湖北神農架國家公園，周圍是茂密的原始森林，時而霧氣騰騰，時而陽光普照。
神農架位于湖北省西北部，平均海拔1700米，現(xiàn)有森林面積25萬公頃，生長著高等植物3900多種，棲息著金絲猴、金錢豹等78種珍稀野生動物。作為我國唯一以“林區(qū)”命名的行政區(qū)，神農架是全球中緯度地區(qū)保存較為完好的原始林區(qū)，是三峽水庫、南水北調中線工程丹江口水庫的綠色屏障和水源涵養(yǎng)地，生態(tài)地位舉足輕重。2016年5月，神農架國家公園體制試點方案獲批。同年11月，神農架國家公園管理局掛牌成立，正式進入國家公園體制試點實施階段。
能否構建統(tǒng)一高效的國家公園管理體制，是關乎試點成敗的關鍵所在
“一只野生動物，跑到自然保護區(qū)里去了，歸保護區(qū)的森林公安管;跑出來了，歸林業(yè)的森林公安管;跑到濕地去了，歸濕地的公安管……”過去，這樣的問題，讓神農架管理部門頗為頭疼。
“別看試點區(qū)只占神農架林區(qū)總面積的35.97%，但在這1170平方公里的土地上，分布著世界自然遺產地、國家級自然保護區(qū)、國家濕地公園、省級風景名勝區(qū)等11種類型的保護地，級別上有5個世界級、4個國家級、2個省級。”神農架國家公園管理局副局長王文華介紹，試點區(qū)是神農架地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)最完整、核心資源集中分布的精華區(qū)，過去由于各種自然保護地范圍相互交叉、多個管理機構并行，一些區(qū)域“都管都不管”，一定程度上影響了保護質量。
湖北省人大法制委員會原主任委員喬余堂介紹，根據(jù)建立國家公園體制總體方案有關精神，國家公園應當整合組建統(tǒng)一管理機構，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責，解決現(xiàn)有保護地交叉重疊、多頭碎片化管理的問題。是否能構建統(tǒng)一高效的神農架國家公園管理體制，是關乎試點成敗和保護效果的關鍵所在。
按照建立國家公園體制總體方案有關精神，神農架國家公園體制試點區(qū)整合了11個自然保護地，同時整合了原神農架國家級自然保護區(qū)管理局、大九湖國家濕地公園管理局機構職責，以及神農架林區(qū)林業(yè)管理局有關國家森林公園的保護管理職責，組建神農架國家公園管理局，實現(xiàn)了一個保護地、一個管理機構、一套班子管理。
現(xiàn)在，參照資源分布、山水格局、行政邊界條件，神農架國家公園體制試點區(qū)劃分為大九湖、神農頂、木魚和老君山4個管理區(qū)，建立了“局機關—管理處—管護中心”三級體系，實現(xiàn)扁平化、網(wǎng)格化管理。
據(jù)了解，管理局已制定生態(tài)保護與管理、科學研究與科普教育、機關運行管理三大類66項工作制度。目前，正探索建立更加嚴格、科學的資源管護考核機制，編制神農架國家公園專項規(guī)劃等文件。
“職務少了幾個字，擔子卻重了不止一倍。”從神農架大九湖國家濕地公園管理局局長到神農架國家公園管理局副局長，王文華坦言，“國家公園體制試點以來，試點區(qū)內實行自然資源全面監(jiān)控，保護力度加大。”不過，試點工作任務艱巨，能否如期完成，如何處理好保護與發(fā)展的關系，使本地居民生活水平不因保護而降低并能持續(xù)改善……這些問題也讓他“壓力山大”。
出臺專門保護條例，為實現(xiàn)“最嚴格的保護”提供保障
在神農架國家公園科學研究院大龍?zhí)督鸾z猴基地附近，一棵“參天古樹”呈倒臥狀橫跨道路兩側，形成一座天然拱橋。這是為了方便金絲猴等野生動物遷徙，今年6月剛剛竣工的生物廊道。
“類似這樣的野生動物通道，神農架還有20余處，與周邊環(huán)境融合得恰到好處，建造成本比一般橋梁要高不少。”神農架國家公園管理局副局長李純清介紹，它們是神農架國家公園試點工作開展以來，“實行最嚴格的保護”，回歸自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性的寫照。
“試點區(qū)內禁止一切狩獵捕撈活動，連揭草皮、撿鳥蛋也不允許。”王文華說，同時禁止新建、改建、擴建礦產資源開發(fā)、水電等項目，否則將責令限期拆除、生態(tài)修復，沒收違法所得，并處50萬元以上150萬元以下罰款。
今年5月1日起，《神農架國家公園保護條例》(以下簡稱《條例》)正式施行?！稐l例》根據(jù)“國家戰(zhàn)略，省級實施”的理念，著力處理湖北省與神農架林區(qū)、神農架林區(qū)與國家公園管理機構、國家公園管理機構與各類自然保護地管理機構等方面關系，厘清各自權責。
《條例》規(guī)定，湖北省人民政府設立的神農架國家公園管理機構負責統(tǒng)一履行神農架國家公園內生態(tài)保護、自然資源資產管理、特許經營管理等行政管理職責，其權力清單和責任清單由省人民政府制定;國家公園管理機構履行神農架國家公園范圍內資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責，依法集中行使行政處罰權;國家公園管理機構統(tǒng)一履行神農架國家公園內現(xiàn)有的各類自然保護地管理職責。
根據(jù)《條例》規(guī)定，神農架國家公園劃分為4個功能區(qū)，嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)占總面積93.3%，禁止一切開發(fā)建設和人為干擾活動，而游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)只占6.7%，僅允許有限的旅游和傳統(tǒng)農業(yè)生產?！稐l例》實施后，神農架傳統(tǒng)六大景區(qū)，有5個在“限流”之列。
試點進一步推動“木頭經濟”向“綠色經濟”轉變
見到木魚鎮(zhèn)青天袍民俗山莊“莊主”林庭洪時，他正帶著員工在一片茶園旁植樹。
“這是為過去還債。”林庭洪說，多年前，他曾因濫伐林木獲刑，回家后，正好趕上國家在神農架推行天然林保護和退耕還林工程，便種起了藥材、果樹和茶樹，規(guī)模很快擴大到80余畝。神農架國家公園體制試點后，木魚鎮(zhèn)部分區(qū)域被劃為游憩展示區(qū)，林庭洪又瞄準了觀光農業(yè)?，F(xiàn)在，他的高山茶園一年純利潤70多萬元，帶動40多人就業(yè)增收。
今年8月，神農架林區(qū)通過國家專項評估檢查，正式退出國家級貧困縣。從2000年左右開始，神農架率先在湖北停止木材商品性采伐，國家公園體制試點改革進一步推動“木頭經濟”轉向“綠色經濟”。
有一組數(shù)字：林區(qū)森林覆蓋率從5年前的88%上升到92.6%，直接受益于旅游產業(yè)的人口比例達70%，經濟效益與生態(tài)效益相得益彰。
2012年，為保護大九湖國家濕地公園，457戶1800多名當?shù)剞r民陸續(xù)搬出嚴格保護區(qū)，遷到山下20公里外的坪阡古鎮(zhèn)。國家公園體制改革后，大九湖濕地公園實施封閉管理，景區(qū)內停止一切住宿、餐飲服務，禁止私家車進入，進入景區(qū)前統(tǒng)一換乘游覽車。這樣一來，坪阡成為游客住宿、用餐、購物的首選地，帶火了這里的農家樂。
“農戶搬下來后，各方面成本確實有所提高。”大九湖管理處副主任黎宏林介紹，神農架國家公園管理局探索生態(tài)補償機制，從2015年開始對大九湖生態(tài)移民搬遷戶實行“以電代柴”補貼，每戶每年3000元。同時，管理局為轄區(qū)社區(qū)提供生態(tài)管護崗位，累計聘用了轄區(qū)內農民生態(tài)管護員700名，主要參與巡護管理，每人每年補貼4800元。
神農架國家公園管理局總工程師鄭成林說，對于那些仍存僥幸心理，在嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)進行傳統(tǒng)開發(fā)甚至破壞性開發(fā)的行為，予以堅決打擊，形成震懾效果。
“我們已對轄區(qū)內17個小水電實施生態(tài)放水全監(jiān)控，并逐步全面退出;關閉16家砂石廠，停止所有探采礦點開采;退出一些在不合適區(qū)域經營的旅游企業(yè)……”鄭成林介紹，關停、退出的過程必然伴隨著陣痛，不能操之過急，要循序漸進，做好補償資金的申報、相關人員的安置等工作后再逐步退出。同時，《條例》也明確，“現(xiàn)有礦產資源開發(fā)、水電等項目應當有序退出，省人民政府應當明確退出時限、補償標準、資金來源等”。
推進國家公園建設，方方面面都需要花錢，錢從哪里來?
《建立國家公園體制總體方案》指出，要建立財政投入為主的多元化資金保障機制，構建高效的資金使用管理機制。在探索多元化資金保障機制方面，神農架國家公園也在嘗試。根據(jù)《神農架國家公園體制試點建設白皮書》(2017年)，2017年試點資金到位超1.4億元，相比2016年度增加了77.4%。據(jù)了解，這些資金主要來源于省財政相關經費，國家發(fā)改委及省發(fā)改委、財政廳、林業(yè)廳等單位的改革配套資金和補償、項目等資金。
“同時，我們已經成立神農架國家公園金絲猴保護基金會，未來還將探索建立更好的社會捐贈和公眾參與機制，吸納社區(qū)資金參與國家公園保護，真正實現(xiàn)‘國家所有、全民共享、世代傳承’。”王文華說。(范昊天)
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