房地產(chǎn)長期看人口、中期看土地、短期看金融。我們梳理了房地產(chǎn)市場的六大失衡，建議以人地掛鉤和金融穩(wěn)定為核心加快構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，發(fā)揮房地產(chǎn)實體經(jīng)濟(jì)功能，回歸居住和制造業(yè)屬性。
導(dǎo)讀
房地產(chǎn)是周期之母，關(guān)系國計民生。房地產(chǎn)在有力推進(jìn)中國城市化、經(jīng)濟(jì)增長、民生改善等同時，也存在一些突出問題。房地產(chǎn)長期看人口、中期看土地、短期看金融。我們梳理了房地產(chǎn)市場的六大失衡，建議以人地掛鉤和金融穩(wěn)定為核心加快構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，發(fā)揮房地產(chǎn)實體經(jīng)濟(jì)功能，回歸居住和制造業(yè)屬性。
摘要
中國房地產(chǎn)市場存在六大失衡。
1)土地供需失衡：一是建設(shè)用地在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村之間配置失衡。2016年中國常住人均鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)用地分別為326、119平方米，鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)的2.7倍。二是城鎮(zhèn)用地在地區(qū)、城市之間配置失衡。分城市看，2006-2017年1000萬人以上城市城區(qū)人口增長34.1%，但建設(shè)用地僅增長6.1%，居住用地僅增長1.1%;20萬人以下城市人口增長1.5%，建設(shè)用地增長19.8%，居住用地增長15.3%。人地分離、供需錯配導(dǎo)致一二線高房價、三四線高庫存。三是城鎮(zhèn)建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡。2017年中國城鎮(zhèn)居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%。
2)房地產(chǎn)調(diào)控失衡：中國房地產(chǎn)調(diào)控重抑制需求輕增加供給，重短期調(diào)控輕長效機(jī)制，且信貸政策變動頻繁。“調(diào)首付比例”、“限購”等需求端短期行政手段，誤傷剛需，且松動后需求會反彈。2002-2018年的6輪調(diào)控，政策切換是應(yīng)對風(fēng)險的應(yīng)急性選擇，長效機(jī)制構(gòu)建不足。2003-2018年累計動用全國性金融調(diào)控達(dá)12次，首付比例在20%-60%之間頻繁變動，利率在基準(zhǔn)利率7折-1.3倍間變動。2015年以來長效機(jī)制逐步推進(jìn)，但限售、限價、限簽等當(dāng)下不合時宜的調(diào)控政策尚未修正，金融、土地、財稅、住房保障等一攬子長效管理機(jī)制有待建立。
3)房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟(jì)關(guān)系失衡：房地產(chǎn)一半是金融，一半是實體經(jīng)濟(jì)，2018年房地產(chǎn)及上下游行業(yè)增加值占GDP的23.1%。過去由于人地失衡、供求錯配、貨幣超發(fā)等因素，房價快速上漲推高實體經(jīng)濟(jì)成本，吸引資金脫實向虛，金融屬性超過實體屬性。2009-2018年全國工業(yè)用地均價、新建商品住宅銷售均價分別上漲1.4、1.9倍，一線城市二手房均價上漲4倍以上。2000-2018年中國住房市值年均增長15.7%，超過名義GDP的13%，住房市值與GDP的比例從234%增長到356% 。近幾年以房貸為主的居民部門杠桿率過快上升。2008-2018年中國居民杠桿率從17.9%升至52.6%，居民家庭債務(wù)收入比由31.0%增至86.9%。
4)房地產(chǎn)收入結(jié)構(gòu)失衡：2018年土地出讓收入和房地產(chǎn)專項稅相當(dāng)于地方財政收入的34.4%，房地產(chǎn)收入重建設(shè)交易輕保有，存量房時代土地財政亟待轉(zhuǎn)型。2017年中國土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)規(guī)模與地方財政收入的比例分別為31.6%、3.5%和2.3%。2015年OECD國家保有環(huán)節(jié)稅收占GDP比重為1.1%，中國為0.6%，低于英國、加拿大、美國的3.1%、3%、2.6%。
5)住房供給結(jié)構(gòu)失衡：中國住房供給體系重銷售輕租賃，保障房供給不連續(xù)，中等收入住房支持不夠，多元主體供給型的住房體系尚未建立。2015年中國城鎮(zhèn)居民買房、自建、租賃以及其他比例為45：34：16：5，租賃比例遠(yuǎn)低于德國、日本、英國、美國的55%、39%、37%、36%。中國多數(shù)保障房將非戶籍以及不符合保障房申請條件、但又買不起商品房的“夾心層”家庭排除在外，進(jìn)入門檻較高，但退出門檻相對較低。
6)住房占有失衡：最低10%的家庭僅使用不到3%的住房面積，而最高10%家庭使用約20%的住房面積。2010年，最低10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別為2.3%、6.2%，最高10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別為21.8%、39.4%;2015年小普查數(shù)據(jù)存在一定抽樣問題，導(dǎo)致最低10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別升至為2.8%、7.2%，最高10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別明顯降至19.6%、36.9%;最新情況有待2020年人口普查公布。
2政策建議。1)以常住人口增量為核心改革“人地掛鉤”，優(yōu)化土地供應(yīng)。堅持都市圈城市群戰(zhàn)略，以新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，替代舊的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與土地供應(yīng)掛鉤，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在城鄉(xiāng)、地區(qū)和城市之間的配置。2)保持房地產(chǎn)金融政策穩(wěn)定，回歸實體經(jīng)濟(jì)和居住屬性。支持剛需和改善型購房需求、抑制投機(jī)性需求，保持貨幣金融政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，支持房企合理融資需求。3)豐富供應(yīng)主體，轉(zhuǎn)變住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展住房租賃市場，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系;加快構(gòu)建“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的住房供給體系。4)穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，推動土地財政轉(zhuǎn)型。按照立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)的節(jié)奏穩(wěn)步推進(jìn)，并針對中低收入家庭、特殊用途住房，設(shè)立稅收優(yōu)惠。5)房地產(chǎn)政策從短期調(diào)控到長效機(jī)制構(gòu)建，從抑制需求到增加供給。將合理有效的短期調(diào)控升級到制度化，建立金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機(jī)制，并從注重增加供給，促進(jìn)長期供需平衡。
風(fēng)險提示：政策推動不及預(yù)期。
目錄
1 中國房地產(chǎn)市場存在六大失衡
1.1 土地供需失衡
1.2 房地產(chǎn)調(diào)控失衡
1.3 房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟(jì)關(guān)系失衡
1.4 房地產(chǎn)收入結(jié)構(gòu)失衡
1.5 住房供給結(jié)構(gòu)失衡
1.6 住房占有失衡
2 政策建議
正文
1中國房地產(chǎn)市場存在六大失衡
1.1土地供需失衡
隨著中國城市化推進(jìn)，大量人口由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn);并且，進(jìn)入城市化中后期后，人口更加向收入更高的核心城市和大城市群集聚，但是土地供給面臨三大失衡。
第一，建設(shè)用地在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村之間配置失衡。中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度與土地制度排斥了市場對城鄉(xiāng)人口和土地的有效配置，導(dǎo)致進(jìn)城不能落戶、遷徙不能定居的農(nóng)民工不愿無償放棄鄉(xiāng)村原有的宅基地，形成農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村“雙重占地”。根據(jù)國家統(tǒng)計局和自然資源部數(shù)據(jù)，2009-2016年鄉(xiāng)村常住人口從6.89億人減至5.90億人，減少約1.0億人;但鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積不減反增，從18.47萬平方公里增至19.20平方公里，增加0.73萬平方公里。人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地從112平方米上漲為119平方米，僅增長5.8%;而人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地從268平方米增長為326平方米，增長21.5%，是人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.7倍。
第二，城鎮(zhèn)用地在地區(qū)、城市之間配置失衡。中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略長期存在“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城市”的傾向，與人口遷移趨勢明顯背離，造成土地在地區(qū)之間配置失衡。分地區(qū)看，2009-2016年東部城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量比例低于城鎮(zhèn)人口增量比例12.9個百分點;而中部、東北、西部分別高1.7、4.4、6.8個百分點。分規(guī)模城市看，2006-2017年1000萬人以上城市城區(qū)人口增長34.1%，但建設(shè)用地僅增長6.1%，居住用地僅增長1.1%;20萬人以下城市人口增長1.5%，建設(shè)用地增長19.8%，居住用地增長15.3%。中國人口長期大量向一二線核心城市集聚，但是人地嚴(yán)重錯配，一二線城市土地供給嚴(yán)重不足導(dǎo)致高房價，三四線城市土地供給較多導(dǎo)致高庫存。而且貨幣長期超發(fā)使得廣義貨幣增速多高于名義GDP增長，尤其刺激供給短缺、優(yōu)質(zhì)公共資源富集的一二線城市房地產(chǎn)價格快速上漲。1998-2018年中國M2年均增長15.2%，明顯高于GDP年均增長12.5%。從城鎮(zhèn)住房套戶比看，2018年一線、二線、三四線城市分別為0.99、1.06、1.12，一線城市住房供給偏緊。
第三，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡。1)居住用地和工業(yè)用地配置失衡。在“GDP錦標(biāo)賽”下，地方政府一般壓低工業(yè)用地價格以招商引資，同時控制居住用地供給以實現(xiàn)土地出讓收入最大化。2017年中國城鎮(zhèn)用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%;工業(yè)用地比例為18.5%，明顯高于日本的7.7%、韓國的10.1%。2)道路用地粗放，但綠地與廣場用地供給不足。中國一線城市道路占建成區(qū)比例均高于15%，而巴黎、紐約、倫敦均處于10%-15%;綠地與廣場用地占比均低于8%，而巴黎、紐約、首爾均高于20%。3)低效閑置建設(shè)用地大量存在。2017年中國城鎮(zhèn)低效、閑置建設(shè)用地分別約為1.27萬、0.14萬平方公里。其中，低效建設(shè)用地主要為工業(yè)用地。
不過，近年來中國城市發(fā)展戰(zhàn)略逐漸調(diào)整為“以中心城市為引領(lǐng)，以城市群為主體形態(tài)，以都市圈建設(shè)為突破口，對中小城市分類施策”。2019年2月，發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》要求，促進(jìn)中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化發(fā)展，以培育現(xiàn)代都市圈為城市群建設(shè)突破口。4月，發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》要求，超大特大城市合理疏解中心城區(qū)非核心功能，大城市發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動作用，中小城市發(fā)展分類施策，收縮型中小城市瘦身強(qiáng)體。8月，中央財經(jīng)委員會第五次會議強(qiáng)調(diào)，增強(qiáng)中心城市和城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。12月，習(xí)近平總書記發(fā)表文章《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，要求尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中的客觀規(guī)律，發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，分類精準(zhǔn)施策。
1.2房地產(chǎn)調(diào)控失衡
中國房地產(chǎn)調(diào)控重抑制需求輕增加供給，重短期調(diào)控輕長效機(jī)制，且信貸政策變動頻繁。
第一，過去二十年的房地產(chǎn)調(diào)控政策，重使用需求端的短期行政手段，如“調(diào)首付比例”、“調(diào)貸款利率”、“限購”、“限貸”、“調(diào)交易契稅”等。但需求抑制是暫時性政策，誤傷剛需購房者，而且調(diào)控政策松動后需求容易大幅反彈。而供給端政策，則著力不足，導(dǎo)致供需失衡。
第二，2002-2018年，我國共經(jīng)歷了6輪調(diào)控，政策切換往往都是應(yīng)對風(fēng)險的應(yīng)急性選擇，長效機(jī)制構(gòu)建不足。例如為應(yīng)對金融危機(jī)，2008年刺激政策出臺，但房價在2009年空前暴漲;2010年起“國十條”、“國四條”緊急出臺遏制房價上漲;2014年起行業(yè)面臨高庫存風(fēng)險，隨即刺激政策再度開始，又引發(fā)2016年以來新一輪房價暴漲，2016年“930”政策再度緊急收緊。
第三，中國住房金融政策被作為穩(wěn)周期的調(diào)控手段，變動頻繁。長期以來，我國房地產(chǎn)金融面臨三大問題：一是貨幣超發(fā)助漲房價;二是住房信貸政策變動頻繁，居民在政策放松時過度加杠桿;三是房地產(chǎn)融資政策變動幅度較大，房企對未來融資政策預(yù)期不穩(wěn)。比如，在住房信貸政策方面，2003-2018年累計動用全國性金融調(diào)控達(dá)12次(不含16年推行因城施策后各地的調(diào)整)，首付比例在20%-60%之間變動，利率在基準(zhǔn)利率7折-1.3倍間變動。不穩(wěn)定的住房信貸政策不利于市場平穩(wěn)，居民在政策放松時過度加杠桿。2014年“930”至2016年“202”住房信貸政策不斷放松，包括放寬貸款資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、降低首付比例、下調(diào)貸款基準(zhǔn)利率和增加利率折扣等，刺激居民貸款買房。2014-2016年住房貸款發(fā)放額/GDP從5.4%上升至10.8%，居民部門杠桿率從35.7%快速上升至44.5%。(詳見恒大研究院2019年7月報告《中國住房制度：回顧、成就、反思與改革》)
2015年以來長效機(jī)制逐步推進(jìn)，但限售、限價、限簽等當(dāng)下不合時宜的調(diào)控政策尚未修正，金融、土地、財稅、住房保障等一攬子長效管理機(jī)制有待建立。自2015年4月中央政治局會議首次提出“建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機(jī)制”以來，長效機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，從“加快研究”、“建立完善”、“實施試點”、再到“全面落實”。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，“要構(gòu)建房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機(jī)制，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策、分類指導(dǎo)，夯實城市政府主體責(zé)任，完善住房市場體系和住房保障體系”。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，“全面落實因城施策，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期的長效管理調(diào)控機(jī)制”。2020年初，央行工作會議指出，加快建立房地產(chǎn)金融長效管理機(jī)制?？傮w來看，當(dāng)前限售、限價、限簽等當(dāng)下不合時宜的調(diào)控政策是在炒房活躍、房價非理性上漲時期的應(yīng)急措施、有待修正，金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機(jī)制有待建立。比如，限售限制產(chǎn)權(quán)自主交易，影響業(yè)主資金周轉(zhuǎn)和自住性購房;限價人為扭曲價格，導(dǎo)致新房二手房價格倒掛;限簽造成網(wǎng)簽堰塞湖，房價統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真。
1.3房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟(jì)關(guān)系失衡
房地產(chǎn)一半是金融，一半是實體經(jīng)濟(jì)，2018年房地產(chǎn)及上下游行業(yè)增加值占GDP的23.1%。從金融角度看，按揭和預(yù)售制度決定房地產(chǎn)行業(yè)具有明顯的金融屬性，房地產(chǎn)安全與金融安全息息相關(guān)。從實體經(jīng)濟(jì)角度看，房地產(chǎn)開發(fā)投資帶動建筑業(yè)以及鋼鐵、有色金屬等上下游制造業(yè);房地產(chǎn)消費既直接帶動與住房有關(guān)的家電、家具、家紡等制造業(yè)，也明顯帶動媒體服務(wù)、物業(yè)管理等第三產(chǎn)業(yè)。從房地產(chǎn)開發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資比例看，1999-2018年保持在20%左右，2018年為18.9%。從房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重看，1998-2018年從4.0%增至6.6%。從國際比較看，當(dāng)前中國房地產(chǎn)業(yè)增加值比重明顯低于美國的13.3%、日本的11.3%、德國的10.5%，但主要源于中國對房屋租賃數(shù)據(jù)統(tǒng)計不足，同時物業(yè)管理、經(jīng)紀(jì)與代理等發(fā)展不成熟，存在低估?？紤]房地產(chǎn)對建筑業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動，2018年房地產(chǎn)及上下游行業(yè)增加值占GDP的23.1%。(詳見恒大研究院2019年12月報告夏磊展望2020年房地產(chǎn)政策和市場：長效機(jī)制新思路 市場分化新格局)
過去由于人地失衡、供求錯配、貨幣超發(fā)等因素，房價長期過快上漲，推高實體經(jīng)濟(jì)成本，吸引資金脫實向虛，金融屬性超過實體屬性。依據(jù)自然資源部和國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2009-2018年全國工業(yè)用地均價、新建商品住宅銷售均價(全國層面缺乏二手房均價數(shù)據(jù))分別上漲1.4、1.9倍。根據(jù)房產(chǎn)中介安居客和房地產(chǎn)協(xié)會旗下房價行情網(wǎng)數(shù)據(jù)，2009-2018年北京、上海、廣州、深圳二手房均價分別上漲4.6、4.2、4、4.4倍。房價、地價長期過快上漲，導(dǎo)致企業(yè)用地成本升高，還增加了勞動者的居住成本，對實體經(jīng)濟(jì)形成壓力。中國東部地區(qū)部分制造業(yè)逐漸向成本較低的中西部、東南亞等轉(zhuǎn)移，核心城市科技類企業(yè)部分產(chǎn)業(yè)鏈外遷到周邊低成本地區(qū)。從一線城市看，近年華為、大疆科技、中興通訊、小米和阿里巴巴等科技企業(yè)，紛紛將生產(chǎn)、研發(fā)等對土地需求更強(qiáng)的部門從一線外遷到周邊低成本地區(qū)，以節(jié)省土地開支。此外，過去房價持續(xù)過快上漲，吸引了大量社會資本進(jìn)入，資金脫實向虛，使得一些企業(yè)熱衷于“掙快錢”，開工廠不如炒房子，而對實體經(jīng)濟(jì)部門的研發(fā)投入缺乏熱情，不利于產(chǎn)業(yè)升級。2000-2018年中國住房市值年均增長15.7%，超過名義GDP的13%，住房市值與GDP的比例從234%增長到356% ，2018年中國住房市值與GDP的比例高于美國、日本、德國、英國、法國的126%、208%、238%、320%、341%。
近幾年以房貸為主的居民部門杠桿率過快上升，對居民消費形成一定擠壓。從杠桿結(jié)構(gòu)來看，2018年中國住房貸款余額占住戶部門債務(wù)余額的比例為53.9%。國際上，大多數(shù)國家房貸占比超69%，2017年24個公布數(shù)據(jù)的OECD國家，房貸占比分布在38%-94%之間，均值為69.4%。房產(chǎn)所有者的財富會隨著房價上漲增加，如果居民杠桿率不高，房地產(chǎn)會促進(jìn)消費增長，形成財富效應(yīng)。若居民杠桿率上升過快，房貸占用日常大量現(xiàn)金流，將會對居民消費形成一定擠出。2008-2018年中國居民杠桿率從17.9%快速升至52.6%，居民家庭債務(wù)收入比由31.0%增至86.9%，而社會消費品零售總額增速由22.7%降為8.0%。近幾年中國居民杠桿率上升過快，且在發(fā)展中國家處于較高水平。2008-2018年中國杠桿率年均增長11.4%，遠(yuǎn)高于美國、英國、日本、墨西哥、巴西的-2.3%、-1.0%、-0.3%、1.9%、3.8%。2018年中國居民杠桿率遠(yuǎn)低于美國(75.8%)、英國(83.9%)、日本(58.4%)等發(fā)達(dá)國家，但在人均GDP水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家處于較高水平，遠(yuǎn)超巴西(28.2%)和墨西哥(16.1%)等。
1.4房地產(chǎn)收入結(jié)構(gòu)失衡
房地產(chǎn)收入是地方財政主要來源，2018年土地出讓收入和房地產(chǎn)專項稅相當(dāng)于地方財政收入的34.4%。用歷史的眼光來看，土地財政在調(diào)動地方政府積極性、推動經(jīng)濟(jì)增長、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到了積極作用。地方政府通過低成本征收農(nóng)業(yè)用地，低價格轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，高價格出讓商、住用地，一方面吸引產(chǎn)業(yè)投資，另一方面獲得高額土地出現(xiàn)讓金彌補財政缺口。巨額的土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個內(nèi)生邏輯。土地出讓收入方面，2012-2018年土地出讓金規(guī)模由2.9萬億元增至6.5萬億元，占地方財政收入(一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和國有資本經(jīng)營收入)的比例由20.0%增至27.0%。房地產(chǎn)專項稅方面，2012-2018年契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和房產(chǎn)稅等房地產(chǎn)專項稅由1.0萬億元增至1.8萬億元，占地方財政收入的比例由7.1%增至7.4%。整體來看，2012-2018年土地出讓收入和房地產(chǎn)專項稅合計占地方財政收入從27.1%升至34.4%。
中國房地產(chǎn)收入重建設(shè)交易輕保有，存量房時代土地財政亟待轉(zhuǎn)型。2017年中國土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)規(guī)模與地方財政收入的比例分別為31.6%、3.5%和2.3%。根據(jù)OECD統(tǒng)計，2015年OECD國家保有環(huán)節(jié)稅收占GDP比重為1.1%，中國為0.6%，低于英國、加拿大、美國的3.1%、3%、2.6%。由于主力置業(yè)人群在2013年見頂和當(dāng)前城鎮(zhèn)套戶比接近1.1，大規(guī)模住房建設(shè)時代正在過去，存量房時代正在來臨。從二手房/新房成交套數(shù)比看，2013年北京、上海、深圳均突破1，分別為1.0、1.1和1.5，率先邁入存量房市場，同時各城市二手房/新房成交套數(shù)比均在朝1靠攏。從套戶比看，2018年中國城鎮(zhèn)套戶比為1.09，住房總體平衡，房地產(chǎn)逐步從高速轉(zhuǎn)向中速、高質(zhì)量發(fā)展階段。隨著存量房時代逐步到來，新拿地、新開工總量均會減少，土地市場降溫，土地出讓收入、房地產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)稅收對地方財政的貢獻(xiàn)將下滑。未來地方財政對房地產(chǎn)建設(shè)交易環(huán)節(jié)收入的依賴將難以為繼，保有環(huán)節(jié)稅收——房產(chǎn)稅改革的緊迫性上升。
1.5住房供給結(jié)構(gòu)失衡
中國住房供給體系重銷售輕租賃，保障房供給不連續(xù)，中等收入住房支持不夠，多元主體供給型的住房體系尚未建立;2015年中國城鎮(zhèn)居民買房、自建、租賃以及其他比例為45：34：16：5，租賃比例遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。
第一，中國住房供應(yīng)體系重銷售輕租賃。根據(jù)人口普查資料和1%人口抽樣調(diào)查資料，2010年中國城鎮(zhèn)居民住房來源中，買房、自建、租賃以及其他比例分別為43：32：21：4，2015年分別為45：34：16：5(2015年小普查統(tǒng)計的住房自有率偏高、租房率偏低，可能存在抽樣問題)，租賃比例低于多數(shù)發(fā)達(dá)國家，如德國、日本、英國、美國租賃比例分別為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地產(chǎn)市場尚處于增量房階段有關(guān)，也與租賃制度不完備有關(guān)。租賃市場管理主要依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》(1994)和《商品房屋租賃管理辦法》(2010)，無專項法律。租賃市場還存在多項痛點，包括房源單一，個人房源占比達(dá)83%;租購不同權(quán)，承租人難以享受優(yōu)質(zhì)的城市公共資源等。在國際上，發(fā)達(dá)國家租賃房源多元化、機(jī)構(gòu)化。個人、企業(yè)、政府、非盈利組織均是房源提供方。德國租房市場中個人房源占比僅66%，私營公司、公共住房公司、住房合作社占比分別達(dá)12%、11%和9%;美國租房市場中個人房源占比48%，房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)信托投資基金、非盈利組織、住房合作社占比分別占32%、5%、4%和2%。
第二，保障房供給不連續(xù)，進(jìn)入門檻高，退出門檻低。1995年《國家安居工程實施方案》標(biāo)志著中國保障房建設(shè)起步;1998年房改提出“建設(shè)以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，將保障房建設(shè)置于中心位置;2003年提出“大多數(shù)家庭購買或租賃商品房”，保障房供給進(jìn)入停滯期;2007年為調(diào)控房地產(chǎn)過熱，出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，重啟保障房建設(shè);2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī)開啟“四萬億”投資，其中把“建設(shè)保障性安居工程”列為首項，大規(guī)模保障房建設(shè)開展。2015年國務(wù)院提出“三年行動計劃”，要求2015-2017年改造棚戶區(qū)住房1800萬套;2017年再提出3年棚改攻堅計劃，要求2018-2020年再改造1500萬套。2009-2017年，保障性安居工程累計開工6137萬套，相當(dāng)于同期商品住宅新開工套數(shù)的48.2%。
在實踐層面，多數(shù)保障房如經(jīng)濟(jì)適用房，申請條件要求“具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口”、“家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)”，通過戶籍和收入限制將非戶籍家庭以及不符合保障房條件、但又買不起商品房的“夾心層”家庭排除在外，進(jìn)入門檻較高。但在退出機(jī)制上，經(jīng)濟(jì)適用房房主5年后擁有全部產(chǎn)權(quán)，按屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價的一定比例交納土地收益等價款后可出售，退出門檻相對較低，購房者可獲得較大退出收益。近年來北京等地推行的“共有產(chǎn)權(quán)房”是優(yōu)化住房保障缺陷的有益嘗試，在進(jìn)入端放開戶籍限制，退出端規(guī)定轉(zhuǎn)讓對象應(yīng)為代持機(jī)構(gòu)或其他符合共有產(chǎn)權(quán)住房購買條件的家庭。(詳見恒大研究院2019年10月報告《中國房地產(chǎn)：問題、難題與建議—“激蕩二十年”系列三》)
1.6住房占有失衡
當(dāng)前城鎮(zhèn)家庭住房擁有的不平衡程度較為嚴(yán)重，最低20%的城鎮(zhèn)家庭戶擁有約6%的住房面積，而最高20%的家庭戶擁有約40%的住房面積。
根據(jù)人口普查資料定義，當(dāng)一個家庭有多套住房時且未出租或借給他人居住，其“使用”的住房面積為全部住房面積;但如果該家庭有住房出租或借給他人居住，則該住房面積為實際居住人“使用”，計入實際居住人的住房面積。從現(xiàn)實來看，租房人群的人均住房面積建筑面積一般在30平以下;如家庭人均住房面積超過50平，則人口普查統(tǒng)計的住房面積很可能為該家庭產(chǎn)權(quán)所有。因此，考慮出租等情況，人口普查的使用住房數(shù)據(jù)可能會低估富裕家庭的產(chǎn)權(quán)住房面積，高估貧困家庭的產(chǎn)權(quán)住房面積，因此低估實際產(chǎn)權(quán)擁有住房情況的不平衡程度。
在恒大研究院2019年8月報告《中國住房存量報告：2019》中，我們對人均住房面積在8平方米以下的家庭戶樂觀假設(shè)其人均住房面積為7平方米，對人均住房面積在70平方米以上的家庭戶保守假設(shè)其人均住房面積為72平方米，由此計算不同類型家庭戶擁有的住房面積。研究發(fā)現(xiàn)從使用情況看，住房分布的不平衡程度仍然嚴(yán)重。換算為五等份或十等份看，2000年最低10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別為3.0%、7.1%，最高10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別為22.4%、39.0%;2010年，情況變化為，最低10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別為2.3%、6.2%，最高10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別為21.8%、39.4%;2015年小普查數(shù)據(jù)存在一定抽樣問題，導(dǎo)致最低10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別升至為2.8%、7.2%，最高10%、20%城鎮(zhèn)家庭戶使用的住房面積占比分別降至19.6%、36.9%;最新的情況有待2020年人口普查公布。
根據(jù)人口普查資料城鎮(zhèn)家庭戶住房“使用”情況的數(shù)據(jù)估算，1995-2015年全國城鎮(zhèn)家庭戶住房使用分布的基尼系數(shù)大致保持在0.3左右，這顯然存在低估。如果考慮20%的城鎮(zhèn)家庭戶租房、人均住房面積更低的城鎮(zhèn)集體戶人口以及2億多農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)置業(yè)比例較低等情況，低收入群體實際擁有的住房面積占比與其戶數(shù)即人口占比的比例無疑將更低，即產(chǎn)權(quán)層面的城鎮(zhèn)家庭住房分布基尼系數(shù)無疑更高。
2政策建議
房地產(chǎn)長期看人口，中期看土地，短期看金融。要實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，我們建議以人地掛鉤和金融穩(wěn)定為核心加快構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制，建立居住導(dǎo)向的新住房制度，更多發(fā)揮房地產(chǎn)實體經(jīng)濟(jì)功能，回歸居住屬性和制造業(yè)屬性。
一是以常住人口增量為核心改革“人地掛鉤”，優(yōu)化土地供應(yīng)。目前的“人地掛鉤”源于2016年9月國土資源部、發(fā)改委、公安部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》文件，指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)量掛鉤，并規(guī)定“超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地”，因此并不能解決熱點城市人口流入與住房供應(yīng)緊張之間的矛盾。未來應(yīng)堅持都市圈城市群戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立健全宅基地自愿有償退出機(jī)制，推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，推進(jìn)市場化跨省換地，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在城鄉(xiāng)、地區(qū)和城市之間的配置，嚴(yán)格執(zhí)行“庫存去化周期與供地掛鉤”政策，優(yōu)化城鎮(zhèn)城市工業(yè)用地、住宅用地、商業(yè)用地及公共服務(wù)用地等結(jié)構(gòu)。
二是保持房地產(chǎn)金融政策穩(wěn)定，回歸實體經(jīng)濟(jì)和居住屬性。房地產(chǎn)短期看金融，房地產(chǎn)過度金融化是風(fēng)險之源，金融穩(wěn)健是治本之策。2019年5月以來針對房地產(chǎn)融資出臺了一系列收緊政策，從海外債、信托、信貸等全面收緊。當(dāng)前既要防止貨幣放水刺激房地產(chǎn)泡沫，又要防止主動刺破引發(fā)重大金融風(fēng)險。一是堅持差異化的住房信貸政策，支持剛需和改善群體購房自住，抑制投機(jī)性需求;二是保持貨幣金融政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免住房金融政策調(diào)整過快過急，導(dǎo)致市場短期內(nèi)劇烈波動，引發(fā)處置風(fēng)險的風(fēng)險;三是房地產(chǎn)融資從過度收緊回歸中性穩(wěn)定，避免一刀切走極端，支持房企合理融資需求。
三是豐富供應(yīng)主體，轉(zhuǎn)變住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前中國住房供給體系重銷售輕租賃，多元主體供給型的住房體系尚未建立。未來供應(yīng)主體將從以開發(fā)商為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、開發(fā)商、租賃中介公司、長租公司等多方供給;以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應(yīng)力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結(jié)構(gòu)。不過，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的探索與政策出臺須因地制宜，警惕盲目跟風(fēng)。
四是穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，推動土地財政轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)稅改革的根本目的在于給地方創(chuàng)造穩(wěn)定稅源，健全地方稅體系，推動“土地財政”在完成城鎮(zhèn)化的階段使命后成功轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)稅改革，方向是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅二稅合一，并對個人住房開征房地產(chǎn)稅。在節(jié)奏上，立法先行，在全國人大經(jīng)過審議形成法律;在具體實施時，對地方政府充分授權(quán)、分步推進(jìn)。并且，作為財產(chǎn)稅和直接稅，房地產(chǎn)稅出臺方案應(yīng)充分考慮居民的稅收負(fù)擔(dān)，針對中低收入家庭、特殊用途住房，設(shè)立合適的稅收優(yōu)惠。
五是房地產(chǎn)政策從短期調(diào)控到長效機(jī)制構(gòu)建，從抑制需求到增加供給。一是取消一些不合理的短期調(diào)控政策，將合理有效的短期調(diào)控升級到制度化，建立金融、土地、財稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機(jī)制。如在大量人口流入的一二線城市增加共有產(chǎn)權(quán)房和租賃住房供應(yīng);“限房價、競地價、競配建”等創(chuàng)新土地出讓模式逐步替代價高者得的傳統(tǒng)模式，打破地價推升房價、房價拉升地價的循環(huán)等。二是從側(cè)重抑制短期需求轉(zhuǎn)為注重增加供給，促進(jìn)長期供需平衡。人口決定需求、土地決定供給、金融決定需求的釋放。短期的需求側(cè)調(diào)控政策，或刺激需求急劇釋放、或壓抑需求延后釋放，只是短期的權(quán)宜之計，無法解決長期供需不平衡的根本矛盾。供給端的政策，如人地掛鉤、確立都市圈城市群戰(zhàn)略、調(diào)整土地用途結(jié)構(gòu)、完善租賃市場等才是平衡供需的長期之策。
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